即墨即发集团生产车间。
核心提示
●制度创新把农民变市民，方式创新使城乡资源得到优化配置，投入创新使城乡居民逐步享受同等待遇。
●在统筹城乡发展中，探索这些“破冰”之路，开始使城乡差距逐步缩小。
●统筹城乡发展是一个利益机制的调整过程，其目的是通过制度上的创新，促进城乡产业、基础设施、公共服务、公共产品的统筹发展，让农民也享受到与城市居民同等的国民待遇。
制度创新:引导农民变市民
首席记者 罗成友
山东省即墨市“农民变市民”、成都的“三个集中”、巩义的“工业反哺农村”……在改革开放的探索进程中，打破制约城乡统筹发展的“二元结构”瓶颈，他们率先开始了“破冰”之旅。
制度创新:引导农民变市民
即墨市移风镇60多岁的周兰英老人，住进了即墨城区的一个小区楼房里。这位在乡下生活了大半辈子的老人，第一次住进厨房、卫生间、水电暖气配置齐全的高楼，当初真有点不习惯。她说：“在农村过了大半辈子，从没用过马桶，进城后好长一段时间才习惯了。”
目前，即墨市的58万多农村劳动力中,已有近41万被转移到二三产业上。加上随同进城的父母和爱人与孩子，至少已有50万农民进了城。
而这些进城务工定居的农民，其中绝大多数都享受了与城里人同等的教育、社保等待遇。
即墨是如何把农民变成市民和产业工人的呢？
“是制度创新把农民变成了市民。”即墨市市长张德平说，农民转市民，不是单纯意义上的把农村户口变成城市户口，而是把农民从思想观念、文化素质、生产技能乃至生活习惯，都变成具有现代意识的市民和产业工人。
在即墨城区，有一家全国知名的纺织集团———即发集团。这家集团与包括6家世界500强企业在内的16家外国公司，合作办起了20多家合资企业。集团纪委书记潘维胜说，集团及配套企业，总共吸纳了3万名就业人员，其中90%是从农村转移出来的农民。
在即墨，像即发集团这样，一个企业就能转移上万农民的，还有好多家。即墨市发展和改革局副局长林建明说，即墨市的针织服装服饰、电子及配套件、造船业及配件、食品饮料等产业集群总共有2000多家企业，已把数以十万计的农民引进了城，逐步变成了市民。
把农民引进城的第二大产业是现代服务业。
在即墨城的北边，有一座服装批发交易市场，里面有7000个摊位。林建明介绍说，这个市场是中国北方最大的服装批发市场，年交易额已超过100亿元。在这个市场里，直接搞经营服务的就有3万人，他们基本上都是从即墨农村转移进来的农民。
林建明说，近年来，即墨依托资源、区位和人文优势，以市场商贸和旅游为重点，发展现代服务业，形成了以运输仓储、邮电通信、餐饮、金融等为主的现代服务业体系。
现代服务业是吸纳、引导农民进城的一座大“蓄水池”。目前，仅从事市场经营和围绕专业市场从事运输、餐饮服务等三产人员，就达到了13万人。
“而今，在城里买房居住的即墨农民，已有8.9万多户。”即墨市城市建设局一负责人说，“农民大量进城，变为市民后，使全市的城镇化水平已达到53.2%。”
而在10年前，即墨的农村人口占了80%以上。
是什么把进城务工的农民留在了城里？“也是制度的创新。”即墨市市长张德平说，在即墨，有两项制度是率先进行创新的，一是户籍制度改革，二是社会保障制度。
2000年底，即墨市就出台了《关于户籍管理制度改革的意见》，按照“农村人口城镇化、外地人口本地化”原则，逐步建立起以居住地申报户口，按职业划分农业人口和非农业人口的户籍管理制度，实行城乡户口一体化管理，实现劳动力的自由流动。
“从1997年开始，我们就实行一票五险制度。”即墨市劳动和社会保障局副局长董全平说，企业在把员工招进厂的那一天开始，就得同时把“五险”给员工办完。而且不分城市就业人员或农民工，都一视同仁。
方式创新:引导资源优化配置
2003年，成都市双流县借鉴沿海发达地区的经验，提出以“三个集中”的发展思路，即工业向园区集中、土地向规模经营集中、农民向城镇集中。以此来打破城乡二元结构，推进城乡一体化。
按照这三个集中的思路，双流县有计划、有步骤地引导县域工业企业向6个工业园区聚集，进而将这些园区整合到西航港工业集中发展区和蛟龙工业港。凡征用土地的工业项目，全部进入西航港工业集中发展区；凡租用厂房的企业，全部进入蛟龙工业港。
为保证新引入的工业项目进入两个工业集中发展区，双流县发出“禁令”：不准在开发区外新建工业项目，禁止镇（街）、村（社区）擅自与企业签订投资协议。县里每周举行一次项目会审，未通过会审的，不批准环境影响评价、不立项、不出具红线图、不提供用地、不办理营业执照、基础设施不予配套。
这项政策最初遭到一些乡镇的反对，因为不引进企业，意味着他们从此失去了最大的财源。但反对的声音很快消失，双流县同时规定，镇（街）引荐项目到两个工业集中发展区，同样算他们的业绩，项目产生的税收、地区生产总值等也计入到该镇（街），并由县财政给予奖励。
自2006年政策出台以来，双流引进的工业项目全部进入了两个工业集中发展区，工业集中度在一年之中提高了12%，到去年已达50%，使工业主导地位明显提升，去年规模以上工业实现增加值84亿元，同比增长33%。
双流鼓励农民集中居住的一种有效方式是“拆院并院”，也就是把分散居住的农民房屋拆掉，然后集中在本镇场镇或中心村统一居住。如果这些农民愿意放弃宅基地，选择到东升、华阳等重点镇购买统建安置房，实行与征地农民相同的住房政策。
这些鼓励政策推动双流的城镇化率提高到43.6%。
而农村劳动力的大量转移和“拆院并院”的推行又加快了农村土地流转，使土地快速向规模经营集中成为可能。
为进一步推进土地向规模经营集中，双流县财政每年安排500万元设立了农用地向规模经营集中专项扶持资金。2006年以来双流规划建设了昆山都市农业园区、新兴万亩特色蔬菜园区、九江蛟龙万亩现代农业产业园。目前，农用地规模经营面积达37.6万亩，占耕地总面积的50%以上，土地产出效益明显提高。而农民通过收取土地租金，以及为承包土地的业主打工，也增加了收入。
投入创新:城乡同享公平待遇
统筹城乡建设中的资金从哪里来？河南省巩义市创新的办法是：工业反哺农村，财政支持农村。
据巩义市的调查，该市的一个中等村，到2010年前要建设成较高水平的新农村，仅路、水等１２项硬件投入就需要９００万元。
“虽然2006年该市的地方财政收入已达到12.6亿元，但全市292个行政村的新村建设投资都由财政来承担的话，财政也承担不起。”巩义市一负责人说，因此，财政资金就作为引导，鼓励多渠道投入城乡一体化的新村建设。
这位负责人介绍说，近两年来，该市大力调整财政支出结构，市财政每年拿出３２００万元实行免费义务教育，每年拿出３０００万元对农村公路建设进行奖补，拿出４３０万元用于奖补新农村建设示范，建立了农村合作医疗、农村社会救助和农民培训体系。２００６年，巩义市本级财政用于新农村建设的支出为１．５亿元。
在财政资金引导下，民营企业和社会资金也大幅度投入，2006年，中央、地方各级财政投入新农村建设的资金约３亿元，而企业及社会捐助、赞助资金高达７亿元。
在工业反哺农村中，巩义市还创新了一种“村企联建”模式。
巩义市的２９２个村中，４０％是工业产值“亿元村”。１．３万多家民营企业中，大部分在乡、村一级。根据这一基础，巩义市创新了一种“村企联建”的农村基层组织模式，发挥企业在城乡一体化中的作用。这一模式就是打破基层党组织按区域设置的传统模式，整合基层党建资源，通过企业党支部与所在村党支部联合建立党总支的办法，将企业与村组紧密联系起来，共同发展，共同建设。
恒星科技有限公司是建在康店镇焦湾村的一家企业，这家公司已有总资产6.2亿元，是焦家湾村的龙头企业。2003年，在“村企联建”中，公司与村里联合建立起党总支，公司董事长谢宝军担任了党总支书记。他说：“我以前只关心企业的发展，自从担任了焦湾村的总支书记后，对于焦湾村的发展，肩上就多了一种政治责任感。”
据了解，巩义市像焦湾村这样实行“村企联建”的村已达８１个。
在培养新型农民上，巩义市也采取了以工补农的方式。该市的北山镇北山口村就舍得投资，培养新型农民。
“前不久，我们用村集体资金，统一购买了350台电脑，开通了宽带网，让村民在家里就可上网学习。”村民白书霞对记者说，在以工补农上，村里舍得花钱提高农民的素质。
记者在该村见到，占地30亩的文化大院里，文艺活动室、图书室、远程教育站、以及有2150个座位的培训中心等齐备。
“在农民富裕起来后，村里就把投入转向了培养新型农民上来了。”白书霞说，由村里出资，对村民进行计算机、电工、机电、机动车驾驶等专业知识的培训，着力把新一代农民培养成“学习型、技术型、创新型”的新型农民。
■专家点评
统筹城乡发展需要调整利益机制
让农民享受公平待遇是统筹城乡的重要标志
中国体制改革研究会会长高尚全认为，统筹城乡发展，应调整利益机制。山东即墨市在把农民变市民中，从就业、就读、社会保障等多方面进行利益机制的调整，使进城的农民享受到了与城市原住民基本同样的待遇；河南巩义市通过工业反哺农业，财政支持农村的方式，也是调整利益机制。
高尚全说，利益机制的调整重点在调整城乡不平等的待遇，比如户口限制，政策限制等。
对此，高尚全说，就是要通过基本公共服务均等化来解决。这种基本公共服务均等化应体现在享受义务教育、基本医疗和公共卫生、公共就业服务、基本社会保障等方面。逐步形成一个城乡一体化发展，形成一个公平的环境。
当然，一步到位是不可能的，需要逐步地完善，逐步地进行资源配置。
让农民享受公平待遇
是统筹城乡的重要标志
中国人民大学农业与农村发展学院院长、著名“三农”问题专家温铁军说，不能简单地认为只要加快了城市化，让农民进了城，就实现了统筹城乡。统筹城乡的重点是让农民享受与市民一样的待遇。
“统筹城乡的本质，并不是非要让农民住进城里的高楼大厦。”温铁军认为，“统筹城乡应更多地体现在制度层面，给予农民平等的国民待遇，目前，不少地区制定实施了很多政策，都是为了提高农民待遇，这才是统筹城乡的重点。”
温铁军认为，工业反哺农业不是价格和收入补贴，而是公共财政向农村倾斜，突破口是落实农村公共产品的提供。同时，管理是公共的，治安是公共的，法律是公共的，所有这些不能让农民拿钱的事情都不能要农民拿钱，同时还要推进基层政府部门的改革，让农民能够享受到与城市居民同等的国民待遇。
在政府的统一规划下,双流农民住上了带有中国传统风格的小楼房。
统筹城乡发展中的重庆探索
去年6月，国务院批准重庆为统筹城乡发展的试验区后，我市各地进行了大胆的探索。
大渡口：制度创新促使城乡居民同享社会保障
“没想到我活到90多岁了，还能每月按时领到200多元的养老保险金。”日前，大渡口区跳蹬镇跳蹬村96岁的何天德老人感慨道，“我现在享受了城里人的待遇！”
从去年12月起，大渡口区在我市率先实施新型农村养老保险。这是我市在民生方面统筹城乡的一次试验。从目前看来，这一制度出了实招、见了成效，对我市乃至国家出台相关的政策，具有很大的借鉴意义。
按照新型农村养老保险制度的规定，只要到了法定年龄，只要自愿，都可以参加。目前，仅跳蹬镇财政就投入600多万元，为自愿参保的2000多农民办理了养老保险，已有数百名到了退休年龄的农民，开始像城里人一样，按月领取养老保险金。
在全面实施了农村新型养老保险的基础上，大渡口区在城乡居民社会保障的试验中，又正式启动了“城乡合作医疗保险”(全民医保)制度。参保居民生病住院，每年最高可报销6万元。
大渡口区的全民医保制度规定，只要具有大渡口区户籍、不属于城镇职工基本医疗保险覆盖范围的居民，包括中小学阶段的学生(含职业高中、中专、技校学生)和学龄前儿童，及其他非从业的城镇居民和农民，均可参加此保险。全区约有15万城乡居民享受了同等的医保待遇。
双桥：城乡一体化同享公共服务
在统筹城乡的试验中，双桥区从城乡一体化入手，让城乡居民逐步享受到相同的公共服务。
基础设施建设一体化是双桥区首先启动的一个统筹项目。双路镇双桥村是双桥区最偏僻的一个村，在城乡一体的规划中，虽没有进入城镇和工业规划区，可公路却已修得和城区里一样了。
“从去年下半年开始，双桥区已先期投入1.2亿元，对在3年前就已实现通畅的通村公路进行全面的改造和新建。”区交通局局长杨天学介绍说，这些路的改造和新建中，有不少路段都是按城市的道路标准在进行建设。
从双路镇火炬村到通桥镇茅店村，一条1.7公里长、宽30米的4车道柏油路已经建好，这是一条按城市大道标准建的路。杨天学说，目前，在双桥区连接镇村的公路中，已开工建设的这样的道路有6条。
与此同时，该区农村饮用水、燃气、通信等基础设施，也在按“城乡一张网”的要求进行建设。
教育、卫生、文化、社保等公共服务上的城乡差别，是农民最希望解决的一个难题。在推进城乡一体化进程中，双桥区在这方面迈出了大的步子。
从去年开始，双桥区在全市率先实行了打破城市和农村学校不同标准预算学生费用的陈规，农村和城市按同一标准进行预算拨付。并且，实行城市学校与农村学校资源的整合，通过一所城市学校与一所农村学校的合并，使师资、经费等实现了统一管理，消除了城乡差距，农村孩子也开始享受到与城里孩子一样的教育。
此外，该区已经规划在农村逐步建立起“一刻钟生活服务圈”、“一刻钟文化活动圈”、“一刻钟卫生服务圈”、“一刻钟治安服务圈”等，使农村居民也同城市居民一样，享受到方便的公共服务。
荣昌：农民变市民促进土地规模经营
在统筹城乡发展试验中，荣昌县双河镇通过把特色专业村建成产业社区的方式，把农民变成社区居民，以产业为纽带，实现土地的适度规模经营。
“以产业为纽带，我们村的2234名农民，都变成了居民。”岚峰竹笋产业社区居民委员会党总支书记刘厚忠介绍说，社区的前身是岚峰村，由于村里笋竹发展得好，加上有一批村办企业，经有关部门批准，半年多前，把村改为产业社区居委会。
村变成产业社区后，社区组建了一家农业综合开发公司，居民把2000多亩已种上的笋竹和余下的土地流转给公司，由公司实行统一经营管理。
村里已经办起的14家企业中，社区居民成了股东，每年在企业分红，有劳动能力的居民也在企业务工。从农民变成社区居民后，生活环境与城市居民不同的是田园化。变成产业社区后，社区内的公路、入户大道等基础设施，都由政府筹资进行完善。而转为社区居民的农民，不仅可以享受到这些公共服务设施，国家对农民的新型农村合作医疗、各种补贴政策等照样享受。
目前，双河镇除建起岚峰竹笋产业社区外，还建起了梅石坝鱼苗产业社区和大石堡工业社区。这三个社区共有2594户、8066名村民变成了社区居民。
